实施严格的节能减排政策，设置节能减排约束性指标，对于倒逼各地区加快经济结构调整、转变发展方式意义重大。但现行节能减排指标分配体系还存在一些不尽合理的地方，没能充分考虑区域产业结构、资源环境承载能力、不同产业能耗和排放情况等方面的因素，已不能完全适应全国发展大局，尤其是对西部资源富集欠发达地区经济发展形成重大制约。科学合理分配节能减排指标，制定可持续性的制度安排，已成为经济发展新常态下一项十分紧迫的重要任务。
一、节能减排取得积极成效
加强节能减排工作，是推进经济结构调整、转变发展方式的必由之路，是贯彻落实科学发展观，建设生态文明和构建社会主义和谐社会的重大举措。在快速增长的能源消耗、过高的能源对外依存度以及越来越严重的环境污染等问题背景下，国家对节能减排工作高度重视，出台一系列政策措施，强力推进节能减排工作，取得积极成效。“十一五”期间，国家将单位GDP能耗强度、二氧化硫、化学需氧量列为约束性指标；“十二五”期间，增加了氨氮、氮氧化物两项指标；2014年国务院印发了《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》，将两年能耗增量指标分解到各省区，实行能耗强度和能耗增量“双控制”。2005～2013年，全国单位GDP能耗累计下降27.5%，为促进经济提质增效提供强有力的支撑。
内蒙古党委、政府高度重视节能减排工作，把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式、推动科学发展的重要抓手，按照降低新上项目用能水平，优化新增用能配置“挤出一块”；实现“等量置换”或“减量置换”，淘汰落后产能“腾出一块”；全力支持节能技改、余热余压利用和能量系统优化工程建设，推动万家企业节能低碳行动计划，提高用能效率“省出一块”；支持新能源和可再生能源发展，努力调整能源结构“优化一块”的总体思路，深入推动节能减排工作，取得了积极成效。“十二五”期间，国家下达内蒙古的节能减排目标是，单位GDP能耗在2010年基础上下降15%，二氧化硫、化学需氧量、氨氮、氮氧化物等主要污染物排放量在2010年的基础上分别下降3.8%、6.7%、9.7%和5.8%。经过努力，“十二五”前三年，能耗强度累计下降11.8%，完成“十二五”节能目标的78.2%，化学需氧量、氨氮、二氧化硫分别完成减排任务的93%、64%、72%，氮氧化物较2010年增长4.8%，为内蒙古经济发展转型升级发挥了重要推动作用。预计2014年全区单位GDP能耗下降3.9%，将提前一年完成“十二五”节能目标任务；能源消费总量增速控制在3.5%左右，新增能耗基本达到国家控制范围。
二、节能减排指标分配存在的突出问题
我国节能减排工作是自上而下，层层分解下达目标任务，这对于各级政府切实履行承诺，落实节能减排政策措施，完成目标任务，提供了体制保障。国家对节能指标的分解主要采用基数法，即“十一五”、“十二五”分别以2005年和2010年各地区GDP能耗为基数，上下浮动一定的比例来确定各地区能耗强度目标任务。对污染物排放目标实行的是总量控制，即在核实总量基数、确定各地总量控制的基础上，对总量目标任务进行分解，层层确定消减指标。目前这样的分配方法存在着“一刀切”的问题，没有兼顾不同区域经济发展水平、不同地区产业结构特点、不同产业能耗和排放情况，造成节能减排指标与各地区经济社会发展目标不一致、与各地发展阶段不协调、与各地区产业定位所应承担的节能减排任务不匹配，尤其不利于西部资源富集地区的经济发展，进而影响新常态下全国经济的协调持续发展。主要表现为：
（一）没有充分考虑不同地区发展水平和发展潜力，分配给西部地区的总量指标不足，不利于新常态下国家的区域协调发展。
2015年中央经济工作会议指出：经济新常态下，要完善区域政策，优化经济发展空间格局，促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。改革开放，特别是实施西部大开发战略以来，西部地区经济社会取得了长足发展，但欠发达的区情没有根本改变，与东部沿海地区相比仍存在很大差距，发展对于西部地区更为重要。一方面，西部地区要缩小与发达地区的差距，需要有更快的发展速度，更多的能耗和减排指标。另一方面，西部地区产业规模较小，原有能耗和污染物排放总量也较小，在较低总量水平基础上进一步下降难度较大。目前的节能减排指标分配方法采用的是“基数法”，不但没有考虑到西部地区由于推行追赶型发展，必然需要更为宽松的节能减排空间这一客观实际，而且也没有考虑到，与东部发达地区相比，因为经济发展滞后，西部地区的节能减排基数相对较小，如果按相同比例下调指标数，留给西部地区发展经济的节能减排空间将更加狭窄。这将会在一定程度上影响欠发达地区的经济发展，进而严重制约国家区域协调发展战略的实施。
以内蒙古自治区为例，2014年全区生产总值居全国第15位，城镇、农村常住居民人均可支配收入分别低于全国平均水平494元和513元，发展仍是全区解决一切问题的关键。国务院《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》，分解下达了各省区两年能源消费增量，确定内蒙古能源消费增量1480万吨标准煤，年均能耗增速3.5%，远低于“十一五”时期11.7%和“十二五”前三年7%的能耗年均增速。目前，内蒙古已提前一年完成“十二五”淘汰落后产能任务，降低节能减排指标的空间非常小，按照国家要求将能耗增量指标层层分解，多的盟市200多万吨标准煤，少的30万吨标准煤，再分到旗县所剩无几，能耗指标不足将严重制约地方经济发展。
（二）没有充分考虑不同行业能耗和排放的差异性，指标分配与各地产业结构特点和产业定位不相匹配，不利于新常态下国家的产业布局调整。
我国能源资源生产主要集中在西部，能源资源消费却集中在东部地区，能源资源赋存与能源资源消费逆向分布和流动，客观上造成了能源供需矛盾加剧、运输紧张、企业成本负担增加等许多的问题，调整区域产业布局迫在眉睫。为优化产业布局，国家出台了《关于重点产业布局调整和产业转移的指导意见》，提出资源加工型产业优先向西部资源富集地区调整。但是目前的节能减排指标分配方法，没有考虑到西部资源富集地区重型化的产业结构特征，没有给予适当的政策倾斜，不利于西部地区资源加工型产业发展，进而会制约国家产业布局的战略性调整。
以内蒙古为例，从资源特点看，能源资源富集，煤炭勘察估算资源量8080亿吨，其中查明储量3700多亿吨，居全国第一位。目前每年煤炭产量约10亿吨左右，占全国产量的28%左右。从产业结构看，煤炭、焦化、化工、建材、钢铁、有色、电力七大高耗能行业在工业增加值结构中的比重达70%左右，在工业能耗结构中的比重高达95%左右。从战略定位看，《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》确定内蒙古是国家重要新型化工基地、有色金属加工基地，目前国家的煤制油、煤制气等重大战略示范项目已在内蒙古布局建设。自治区“8337”发展战略也明确提出要把内蒙古建设成全国重要的现代煤化工生产示范基地、有色金属生产加工和现代装备制造等新型产业基地。“十三五”期间内蒙古拟建设投产的煤制油、煤制气等重大项目，预计新增能耗约2800万吨左右标准煤；甲醇、尿素、乙二醇等化工项目新增约1050万吨左右标煤，仅这两项合计累计新增能耗3850万吨标准煤，高于全区“十二五”前三年新增能耗总量（3775万吨标准煤）。如果不能基于内蒙古重型化产业结构特点给予节能减排差别化政策，将会制约内蒙古产业战略定位的实现。
（三）没有充分考虑各地区不同的资源禀赋，资源输出输入地区间的指标分配不合理，不利于新常态下国家清洁能源输出基地的建设。
我国是能源消费大国，“富煤缺气少油”是我国能源资源分布的突出特点。大力推进煤炭清洁高效利用，是新常态下保障能源安全、实现经济可持续发展战略的必然选择，国家《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》明确了我国能源发展的五项战略任务，其中之一是推进煤炭清洁高效开发利用。据了解，欧美发达国家煤炭集中利用度达到80%以上，世界平均水平为62%，而我国则在45%左右。煤炭集中利用度越高，污染治理难度越低，同时成本也会下降。西部地区作为资源富集地区，已经在清洁能源输出方面发挥了重要作用。但是目前的节能减排指标分配方法，没有充分考虑各地区的能源生产和消费结构，没有区分能源消费过程中一次能源和二次能源消费的占比情况，特别是在能源输入和输出地区间节能指标分配不合理。作为能源输入地区，由于只考核产生于域内的一次能源消耗和污染物排放，很少考虑其消费清洁能源隐含的资源环境成本。作为能源输出地区，能源资源丰富，所产能源在满足本地区经济社会发展的同时，通过外运或提供电能这样的二次清洁能源方式将能源输送到其他地区，但是由此产生的能耗和排放大部分计入能源输出地区，增加了西部能源输出地区的节能减排压力，影响了输出清洁能源的积极性，进而制约国家可持续发展战略的实施。
内蒙古是国家重要的能源基地，自治区“8337”发展战略将内蒙古确定为保障首都、服务华北、面向全国的清洁能源输出基地。充分发挥内蒙古煤炭资源富集优势，大力推进化石能源特别是煤炭清洁高效开发和利用，对于保障我国能源安全和治理大气污染意义重大。作为能源外送大区，内蒙古为支援全国和兄弟省市的经济社会建设做出了重要贡献，但目前统计中将外送能源产生的能耗和排放都计入内蒙古指标内。2013年，内蒙古外送洗煤5158万吨，焦炭1343万吨，这些二次能源在加工转换过程中产生的中间损耗近650万吨标准煤，约占全区2014～2015年能耗增量目标的44%。全区外送电量1438亿千瓦时，消耗原煤约7300万吨，折合排放二氧化硫约25万吨，氮氧化物约25万吨，分别占全区二氧化硫排放总量的18.4%和氮氧化物排放总量的18.2%。根据国家电网公司总体规划，到2020年，内蒙古境内将建成12条特高压电力外送通道。电力外送规模将达到1.3亿千瓦，年外送电量8300亿千瓦时，增加煤炭就地转化约3.8亿吨，折合排放二氧化硫约150万吨，氮氧化物约150万吨，高于目前全区全年二氧化碳和氮氧化物排放总量。如果指标分配方法不做出改变，将会进一步加大资源输出输入地区节能减排责任的不匹配性，严重影响内蒙古清洁能源的输出和使用效率。
三、完善节能减排指标分配的几点建议
一是建议国家改革和完善目前按基数分解节能指标的办法，设定差别化的节能考核指标体系，针对不同行业制定不同能源消耗标准，按照各地各行业权重加权平均确定各地节能指标。
二是建议合理调整能源输出地区和输入地区能耗排放控制目标，增加能源输出地和承接产业转移地区的能耗和排放指标，核减能源输出地区外送能源产生的能耗和排放指标。同时，建议将京津冀或受益省份消减的总量指标调剂给内蒙古。
三是在总量分配上，建议国家在编制“十三五”规划时充分考虑欠发达地区的增长潜力、发展定位、资源禀赋等条件，对于内蒙古等以能源重化工为主导产业的欠发达地区，在指标安排上给予适当倾斜，适度增加能源消费和大气污染物总量指标。
四是建议界定国家和地方重大示范项目能耗和减排指标管控范围，属国家在地方实施的重大示范项目，其能耗和减排指标由国家统一调配。
五是建议国家加快建设全国统一的跨区域节能量和排污权交易平台，通过市场化手段解决有关地区能耗指标和污染物排放指标不足问题。
